Der Friedensprozess und das demokratische System in Kolumbien

Von Katharina Limberger

Mehr als 50 Jahre dauerte der Konflikt zwischen den Rebellen der FARC und der kolumbianischen Regierung an, der mehr als 8 Millionen Opfer forderte, an. Viele Kolumbianerinnen und Kolumbianer haben ihr gesamtes Leben unter dem Eindruck dieses Konfliktes gelebt. Im November 2016 jedoch unterzeichneten Vertreter der FARC-Rebellen und der kolumbianischen Regierung nach langwierigen Verhandlungen ein Friedensabkommen. Auf welchen Prinzipien gründet das Abkommen von Havanna? Welche Maßnahmen wurden vereinbart, um einen nachhaltigen und dauerhaften Frieden herzustellen und die ehemaligen FARC-Kämpfer in die Zivilgesellschaft zu integrieren? Welche Veränderungen bedeutet dies für das politische System? Und welche Rolle kommt dabei der Justiz und insbesondere der Wahlgerichtsbarkeit zu? Diesen Fragen widmete sich Magistrada / Bundesrichterin Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (Consejo de Estado, Colombia) in ihrem Vortrag am 8. November 2018 im Haus des Exzellenzclusters Normative Ordnungen. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez ist Magistrada / Bundesrichterin und Vorsitzende der für Wahlangelegenheiten zuständigen 5. Kammer des Consejo de Estado de Colombia, dem Staatsrat Kolumbiens,  und war im November 2018 als Fellow am Exzellenzcluster Normative Ordnungen.
Wichtigstes Prinzip des Friedensvertrags ist, wie Frau Bermúdez Bermúdez gleich zu Beginn ihres Vortrags betonte, die Demokratie als Organisationsform der Gesellschaft des Postkonfliktes zu etablieren und die zuvor gewaltsam ausgetragenen Konflikte in einen neuen institutionellen Organisationsrahmen zu überführen. Die Demokratie soll als Substitutionssphäre dienen, in der an die Stelle des Kampfes mit Waffen der Kampf mit Argumenten tritt. Dabei nehmen die Justiz im Allgemeinen und die Wahlgerichtsbarkeit im Besonderen die Funktion eines Garanten des Friedens und der Demokratie ein.
Für ein besseres Verständnis der Hintergründe und Zusammenhänge des Friedensprozesses führte Frau Bermúdez Bermúdez zunächst in den historischen Kontext und die Ursachen des Konfliktes ein. Dabei sieht sie in der Gewalt ein verbindendes, die kolumbianische Geschichte schon vor dem 20. Jahrhundert durchziehendes Element, das gleichsam als Katalysator für die Entstehung der FARC gewirkt habe. Bei der Ankunft der Spanier im Jahr 1499 im Zuge einer Expedition von Alonso de Ojeda, lebten auf dem Gebiet des heutigen Kolumbiens indigene Gruppen, die hauptsächlich von Landwirtschaft und Handel mit verschiedenen Produkten wie Salz und Gold lebten. Angetrieben von der Suche nach Gold und Reichtum siedelten die Spanier auf dem Gebiet und unterwarfen die indigene Bevölkerung. Historikern zufolge muss es zu regelrechten Massakern gekommen sein, die die indigene Bevölkerung an den Rand der Auslöschung brachte. Erste Aufstände gegen die Herrschaft der Spanier fanden 1781 im Rahmen der Comunero-Revolution statt. Die Unabhängigkeit von Spanien wurde nach weiteren Aufständen am 20. Juli 1810 in Bogotá erreicht, der revolutionäre Prozess dauerte jedoch noch bis zum Sieg Simón Bolívars über die spanischen Truppen in der Schlacht von Boyacá im Jahr 1819. Durch eine ganze Reihe von Verfassungstexten versuchte sich der junge Staat während des 19. Jahrhunderts eine neue Struktur zu geben, von denen einige nur kurze Zeit überdauerten, bis 1886 die am längsten geltende Verfassung und Vorläuferin der heutigen Verfassung von 1991 in Kraft trat.
Für die Entstehung der FARC (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia) sind laut Frau Bermúdez Bermúdez zwei Schlüsselereignisse zu nennen. Das erste Ereignis ist die Ermordung des liberalen Politikers Jorge Eliécer Gaitán Ayala am 9. April 1948 in Bogotá, der sich besonders für die Belange der Mittel- und Unterschicht einsetzte und gute Aussichten auf die Präsidentschaft hatte. In der Folge kam es in fast allen Teilen des Landes zu gewaltsamen Auseinandersetzungen zwischen Konservativen und Liberalen. Das zweite wichtige Ereignis für die Entstehung der FARC ist ein 1959 von Konservativen und Liberalen unterzeichnetes Gesetz, mit dem man versuchte, die Gewalt durch Bildung einer „Nationalen Front“ zu beenden, und wonach sich beide Parteien im Präsidentenamt alle 4 Jahre abwechseln sollten.
Frau Bermúdez Bermúdez ging sodann näher auf den Ablauf der Friedensverhandlungen zwischen der kolumbianischen Regierung und der FARC ein. Die ersten Verhandlungen, die besonders von Juan Manuel Santos, dem damaligen Präsident Kolumbiens vorangetrieben wurden, fanden in Havanna, Kuba statt. Drei Punkte, die in drei gesonderten Abkommen behandelt werden sollten, standen dabei im Mittelpunkt der Gespräche. Erstens sollte durch eine Landreform die Neuverteilung der landwirtschaftlichen Flächen erreicht werden. Zweitens sollte durch eine Wahlrechtsreform denjenigen, die sich zur Niederlegung der Waffen entschieden, die Möglichkeit gegeben werden, am demokratischen Prozess teilzunehmen. Dritter Punkt war die Schaffung einer Sondergerichtsbarkeit, der Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), für die demobilisierten Guerilleros. Spezielle Verfahrensregeln und ein besonderes Anforderungsprofil an die Richter sollen einen fairen Prozess sicherstellen. Vor dem Hintergrund der in Kolumbien noch weit verbreiteten Diskriminierung von Frauen sowie von Menschen mit LGBTI-Orientierung, war außerdem die Frage der Gleichberechtigung ein weiteres wichtiges Thema der Verhandlungen.
Im Oktober 2016 wurde das ausgehandelte Friedensabkommen in einem Referendum zur Abstimmung gestellt, ein Schritt, mit dem Präsident Santos ein hohes politisches Risiko einging. Das sehr knappe Ergebnis zugunsten einer Ablehnung zeigte, so Bermúdez Bermúdez, wie stark das Abkommen die kolumbianische Gesellschaft polarisierte. Die starke Ablehnung sei einerseits auf ein Misstrauen gegenüber der FARC, aber auch auf eine intensiv geführte Kampagne der christlichen Kirchen gegen das Abkommen zurückzuführen, die auf die ideologische Ablehnung der Gleichstellungs- und Antidiskriminierungsfragen des Abkommens baute und mit dem Schüren von Ängsten vor einem wirtschaftlichen Abstieg eine hohe Mobilisationskraft erreichte.
Aus diesem Grund wurde in der Folge Klage auf Annullierung des Referendums beim Staatsrat Kolumbiens, dem Consejo de Estado, eingereicht, die in die Zuständigkeit der 5. Kammer von Frau Bermúdez Bermúdez fiel. Die Kammer beschloss zwar nicht, die Wirkung des Referendums im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes auszusetzen, erließ jedoch einstweilige Maßnahmen gegen die Anwendung des sogenannten Fast-Track-Gesetzgebungsverfahren, welches eine beschleunigte Umsetzung des Friedensabkommens unter Auslassung von Verfahrensschritten des regulären Gesetzgebungsverfahrens bedeutet hätte. Nach dem gescheiterten Referendum wurde das Abkommen angepasst und man sah von dem ursprünglichen Plan, dem gesamten Abkommen Verfassungsrang zu verleihen, ab. Stattdessen wurde nur der Menschenrechtsteil des Abkommens in Verfassungsrang erhoben, während die übrigen Teile durch ordentliche Gesetze umgesetzt und daher auch wie diese geändert werden können. Am 4. November 2016 schließlich unterzeichneten Vertreter der Regierung und der FARC das Abkommen in Bogotá.
Frau Bermúdez Bermúdez fuhr fort, den Inhalt des Abkommens näher zu erläutern, dessen drei Kernaspekte, Landreform, demokratische Öffnung und die Sondergerichtsbarkeit für den Frieden, durch die Anpassungen infolge des Referendums nicht berührt wurden. Die Landreform sei besonders wichtig, da die Landwirtschaft einen wichtigen Sektor der kolumbianischen Wirtschaft ausmache. Ziel der Landreform ist die gerechte Neuverteilung der Landflächen unter den Bauern, die das Land zunächst bewirtschafteten, dieses aber infolge des Konfliktes verlassen mussten. Durch die Wahlrechtsreform soll es der demobilisierten FARC ermöglicht werden, sich in eine politische Partei zu wandeln und, wie nach kolumbianischem Recht erforderlich, Rechtspersönlichkeit zu beantragen. Für eine Übergangszeit bis 2026, in der sich die Partei schrittweise in die demokratischen Strukturen eingliedern können soll, ist außerdem jeweils 5 Abgeordneten der neuen FARC-Partei, die dieselben Buchstaben trägt, ein Sitz in Abgeordnetenhaus und Kongress sicher.
Wie Frau Bermúdez Bermúdez klarstellte, war mit der Unterzeichnung des Abkommens jedoch nur ein erster Schritt erreicht. Als nächstes galt es, die erforderlichen Verfassungsänderungen und Umsetzungsgesetze für das Abkommen auf den Weg zu bringen. Dazu entschied man sich für die Anwendung des sogenannten Fast-Track-Verfahrens, das eine Verfassungsänderung anstatt in zwei Jahren innerhalb von ein bis zwei Monaten ermöglichte. Die Nachwirkungen des gescheiterten Referendums gegen den ersten Entwurf des Abkommens zeigten sich dabei nicht nur in einer intensiv geführten Debatte zwischen Richtern, Anwälten und der Wissenschaft, sondern auch in verschiedenen Klagen gegen die Umsetzungsgesetze vor dem Verfassungsgericht. Dieses erklärte jedoch insbesondere die Übergangsregelungen für das integrale System für Wahrheitsfindung, Versöhnung und die Garantien der Nichtwiederholung für verfassungsgemäß. Frau Bermúdez Bermúdez fuhr fort, auf einen Teilaspekt dieses Systems, nämlich die Sondergerichtsbarkeit für den Frieden, besonders einzugehen, deren Aufgabe im Wesentlichen darin besteht, Übergangsmechanismen für die Rechtsprechung bei der juristischen Aufarbeitung des Konfliktes bereitzustellen. Das Verfassungsgericht hat kürzlich das Statut der Sondergerichtsbarkeit für grundsätzlich verfassungsgemäß erklärt, hiervon jedoch einige Bereich ausgenommen. So unterliegen insbesondere Sexualstraftaten nicht der Zuständigkeit der Sondergerichtsbarkeit, sondern müssen vor der ordentlichen Gerichtsbarkeit angeklagt werden, da sie nicht vor dem Hintergrund des Friedensprozesses zu beurteilen seien.
Frau Bermúdez Bermúdez fuhr daraufhin fort, die Rolle des Wahlrichters bzw. der Wahlrichterin nach dem Havanna-Abkommen und der Öffnung der Demokratie zu erörtern. Der Wahlrichter sei, so Bermúdez Bermúdez, Garant für die Demokratie und Korrektiv für faire Wahlen. Er soll die Transparenz, den geordneten und friedlichen Ablauf der Wahlen sicherstellen und eine Demokratie frei von gefälschten Kampagnen und Falschinformationen ermöglichen. Die ehemaligen Konfliktparteien und jetzigen Vertragspartnern des Friedensvertrags hätten es als essentiell angesehen, dass eine politische Öffnung es den ehemaligen FARC-Mitgliedern ermögliche, am demokratischen Prozess teilzunehmen und ihre Ziele mit Argumenten statt mit Waffen durchzusetzen. Vor diesem Hintergrund sei der Wahlrichter ein Vorantreiber von Veränderungen, die insbesondere darauf zielen, das demokratische System inklusiver zu gestalten und  insgesamt für bisher unterrepräsentierte Gruppen zu öffnen. Er ist damit Katalysator für die Mandate aus dem Friedensvertrag in Bezug auf die Anwendung der Vereinbarungen und muss seine Rolle zugleich an die neuen normativen Regelungen, die aus dem Vertrag entstanden sind, anpassen, da sich die Parameter insbesondere in Bezug auf seine Kontrollfunktion ändern werden. Neben der 5. Kammer des Staatsrates, die die juristische Kontrolle der Wahlen innehat, sind im kolumbianischen Verfassungssystem der Wahlrat und das Zivilstandsregister für die Wahlüberwachung zuständig.
Eine wichtige Aufgabe der Wahlgerichtskammer sei die Sicherung der Wahlrechte in Bezug auf Genderrechte, so Bermúdez Bermúdez. Die Rechte und Förderung von Frauen nehmen im Havannapakt eine besondere Stellung ein, was zum einen auf die traditionelle und kulturell bedingte Benachteiligung, zum anderen darauf zurückzuführen ist, dass Frauen besonders unter dem Konflikt, in dem sie häufig als Waffe missbraucht wurden, zu leiden hatten. Die 5. Kammer des Consejo de Estado hat durch ihre Judikatur zur Umsetzung des Abkommens eine Entwicklung in Gang gesetzt, die zu mehr Gleichberechtigung, Transparenz und Objektivität führen soll. So hat die Kammer etwa entschieden, dass das bisherige Quotengesetz, das eine Quote von mind. 30 % Frauen in allen politischen Parteien sowie in Vertretungen einzelner Bevölkerungsgruppen, bspw. der indigenen oder afrikanischstämmigen Bevölkerung, nicht ausreicht und auf 50 % erhöht werden muss. Verschiedene Mechanismen sollen außerdem Frauen bessere Chancen auf Stellen in der öffentlichen Verwaltung ermöglichen. Weitere Entscheidungen betrafen die gleichmäßige Verteilung von Frauen auf den Wahllisten der Parteien, die Aus- und Fortbildung von Frauen, die Gesundheitspolitik sowie die Beseitigung von Hindernissen, die Frauen aufgrund von Schwangerschaft und Kindererziehung an der Teilhabe hindern. Diese Veränderungen beziehen sich auf alle Ebenen des politischen Systems bis auf die lokale Ebene.
Für eine wirklich effektive Beendigung des Konfliktes bedarf es laut Bermúdez Bermúdez außerdem einiger Veränderungen des Wahlsystems. Insbesondere sollte die Gründung von Parteien erleichtert werden, um den ehemaligen Guerilleros die Möglichkeit zu geben, sich am politischen Prozess zu beteiligen. So blieb zwar auch weiterhin erforderlich, dass eine Partei Rechtspersönlichkeit besitzt, jedoch wurde die erforderliche Mindestmitgliederzahl flexibilisiert. Weiterhin soll ein System geschaffen werden, wonach Parteien Privilegien abhängig von ihrem Erfolg bei Wahlen auf kommunaler und departementaler Ebene erwerben. Um eine gerechtere Finanzierung der Parteien zu erreichen, soll die Mittelzuteilung künftig nicht nur an der Zahl der Kongresssitze einer Partei orientiert werden, sodass auch kleinere Parteien bessere Chancen haben. Zudem erfordert die Umwandlung der FARC in eine politische Partei gewisse Ausnahmeregelungen, ebenso wie die bereits zuvor erwähnte gesicherte Beteiligung für eine Übergangszeit. Auch in diesem Zusammenhang üben die Wahlrichter in bestimmten Fallkonstellationen ihre Funktion als Kontrollorgan und Garant für die Demokratie aus.
Weitere wichtige Maßnahmen des Havannapaktes betreffen Pläne zur Reformierung der Wahlbehörden, welche Frau Bermúdez Bermúdez im Folgenden erläuterte. So wurde eine siebenköpfige Sonderkommission Wahlen geschaffen, in der sechs verschiedene akademische Disziplinen vertreten waren, und deren Aufgabe darin bestand, das Wahlsystem zu analysieren und auf dieser Grundlage Vorschläge für Verbesserungen zu machen. Auf diesen Vorschlägen beruht unter anderem die oben beschriebene Änderung des Oppositionsgesetzes. Die Sonderkommission schlug außerdem vor, anstelle des bisherigen nationalen Wahlrates einen kolumbianischen Wahlrat zu schaffen, welcher die zuvor beim Zivilstandsregister angesiedelten administrativen Aufgaben übernehmen soll sowie die Schaffung eines Wahlgerichtssystems zur Überwachung aller Wahlen auf nationaler und departementaler Ebene. Diese strukturbezogenen Reformvorschläge wurden, anders als das Oppositionsgesetz jedoch nicht weiterverfolgt.
Schließlich ging Frau Bermúdez Bermúdez auf die Regelungen des Abkommens zur Unterstützung sozialer Bewegungen ein, der neben der verfassungsrechtlich garantierten Versammlungsfreiheit und der Teilnahme an politischen Veranstaltungen den sozialen Organisationen das Recht gewährt, sich zur politischen Opposition zu erklären, ein Status, an den nach kolumbianischem Recht besondere Privilegien geknüpft sind. Daraus folgte ein Gesetzentwurf zum Schutz und zur Förderung der Bürgerbeteiligung aufgrund folgender Prinzipien: Recht auf rechtzeitigen Zugang zu Informationen, Recht auf Widerspruch und Richtigstellung falscher Aussagen der Regierung, rechtlicher und fachlicher Beistand bei der Gründung von sozialen Organisationen und Bewegungen, staatliche Finanzierung, Schaffung demokratischer Einrichtungen mit dem Ziel, dass Organisationen die Möglichkeit erhalten, sich zu allen Themen, die für sie von Interesse sind, zu äußern sowie Zugang zu Rundfunkkanälen. In diesem Zusammenhang ist außerdem das neu ins Leben gerufene integrale Sicherheitssystem für politische Teilhabe bedeutsam, das Personen, die sich politisch engagieren, und ihre Familien vor Bedrohung und Diskriminierung schützen soll. Die Bedeutung eines solchen Systems verdeutlichen allein die Zahlen aus dem Jahr 2018, in dem 120 führende Köpfe von sozialen Organisationen ermordet wurden.
Als letzten Punkt nahm Frau Bermúdez Bermúdez noch einmal die Sondergerichtsbarkeit für den Frieden in den Blick. Dieses Gericht besteht aus fünf Kammern: zwei Kammern bilden die erste Instanz, eine Kammer ist für die Revision von Urteilen, eine für Anfechtungen und eine Kammer zur Sicherstellung der Einhaltung der Urteile und Beschlüsse des Gerichts zuständig. Kürzlich wurde beschlossen, die Gerichtsbarkeit nicht nur auf Straftaten von Guerilleros zu begrenzen, sondern auf von Polizisten und Angehörige des Militärs im Zusammenhang mit dem Konflikt begangene Taten auszuweiten, da diese vor demselben besonderen rechtlichen Hintergrund zu beurteilen seien.
Frau Bermúdez Bermúdez schloss ihren Vortrag, indem sie noch einmal die großen Herausforderungen betonte, mit denen sich Kolumbien bei der Bewältigung des Friedensprozesses konfrontiert sieht, und unterließ es nicht auf die vorhandene Skepsis über sein Gelingen, angesichts der 2018 neu gewählten Regierung, hinzuweisen. Bedenken, die jedoch von Iván Duque, vorerst beschwichtigt worden seien.


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