Das Verfassungsrecht als Instrument des Wandels

Überstaatlicher transformativer Konstitutionalismus: Bemerkenswertes vom Interamerikanischen System für Menschenrechte / Von Armin von Bogdandy

Am 18. Juli 1978 trat die Amerikanische Konvention zum Schutz der Menschenrechte in Kraft. 40 Jahre später ist sie Eckstein des lateinamerikanischen transformativen Konstitutionalismus. Sie ist das vielleicht wichtigste internationale Instrument dieser Natur weltweit. Wie ist das möglich, und: Kann das rechtmäßig sein? Diese Frage geht uns durchaus an: Manche Entwicklung in Europa lässt etwa die klamme Sorge aufkeimen, dass der lateinamerikanische Konstitutionalismus auf eine Situation reagiert, auf die unser Kontinent zuläuft.
Transformativer Konstitutionalismus bedeutet, Normen verfassungsrechtlicher Natur so zu interpretieren und anzuwenden, dass sie tiefgreifenden sozialen Wandel im Lichte verfassungsrechtlicher Ziele fördern und insbesondere systemische Defizite bekämpfen. In Lateinamerika geht es vor allem um Gewalt, soziale Exklusion und die Schwäche öffentlicher Institutionen, etwa aufgrund eines Hyperpresidentialismus, eines Mangels an richterlicher Unabhängigkeit oder wegen Korruption. Menschenrechtsverträge und ihre Institutionen, allen voran ihre Gerichte, können und sollen solchen Wandel natürlich nicht alleine bewerkstelligen. Aber es gibt einen spezifischen Beitrag des Rechts und der Justiz, der in vielen Ländern beobachtet werden kann: etwa in der Bestrafung von Staatsterrorismus in Peru, der Inklusion indigener Völker in den politischen Prozess in Ecuador, im Schutz homosexueller Personen in Chile oder, um ein hauptsächlich innerstaatlich vorangetriebenes Beispiel zu nennen, in der Entwicklung eines inklusiven Gesundheitssystems in Kolumbien.
Die Amerikanische Konvention versieht die Institutionen des Interamerikanischen Systems mit einem Mandat, einen transformativen Konstitutionalismus in Amerika zu fördern. Dieses Mandat ist die rechtliche Grundlage für eine menschenrechtliche Rechtsprechung, die strukturelle Probleme der Region angeht. Sie nährt ein gemeinsames Recht der Menschenrechte in der Region, eine Art Ius Constitutionale Commune en América Latina.
Im Text der Amerikanischen Menschenrechtskonvention findet sich dabei wenig, was ein solches Mandat stützt. Diese Rechtsfortbildung erklärt sich im Kontext des seit den 1980er-Jahren erfolgenden Übergangs zur Demokratie. Er wurde begleitet von klaren Vorstellungen, was zu tun war. Die wichtigste war die Maxime "Nunca más", "Nie wieder" Militärdiktatur. Aber viele Staaten suchten auch nach breiterer gesellschaftlicher Legitimität. Viele Verfassungen weisen zudem menschenrechtlichen Verträgen und den Entscheidungen des Interamerikanischen Gerichtshofs für Menschenrechte (IAGMR) eine besondere Stellung in der innerstaatlichen Rechtsordnung zu. Damit überwanden die Staatsverfassungen ein rigides Souveränitätsverständnis und richteten ein Zwei-Ebenen-System des Menschenrechtsschutzes ein.
In diesem Kontext begann der Interamerikanische Gerichtshof, inspiriert von der Kommission, NGOs und - wichtig - ähnlich gesinnten staatlichen Kräften, die Bestimmungen der Konvention in spezifischer Weise evolutiv zu interpretieren, was zu einer distinkten lateinamerikanischen Form des transformativen Konstitutionalismus führte. Elemente eines transformativen Konstitutionalismus, das heißt ein Verständnis des Verfassungsrechts als Instrument grundlegenden Wandels einer defizitären sozialen Wirklichkeit, sind in diversen Ländern zu finden. Die mexikanische Verfassung von 1917, die italienische von 1947 oder die portugiesische von 1976 sind herausragende Beispiele. In diesen Staaten haben die Gerichte das im Text niedergelegte transformative Programm aber nicht wirklich aufgenommen. Im Gegensatz dazu nehmen die höchsten Gerichte Südafrikas, Indiens und Kolumbiens ihre transformativen Verfassungen und ihr entsprechendes Mandat ernst und gehen strukturelle Probleme an. Die transformative und dogmatisch überaus innovative Rechtsprechung des 1991 eingerichteten kolumbianischen Verfassunsgerichts hat sogar einen wesentlichen Beitrag zu dem mit dem Friedensnobelpreis ausgezeichneten Friedensprozess geliefert.
Es gibt einen intensiven horizontalen Dialog zwischen innerstaatlichen Institutionen, die diesen Ansatz teilen, insbesondere zwischen mit Verfassungsrechtsprechung betrauten innerstaatlichen Richtern, aber auch weiteren Institutionen wie Ombudspersonen oder Staatsanwälten. Die staatlichen Richter kooperieren besser, wenn sie über ein gemeinsames regionales System diskutieren können, über Fälle, die sie alle betreffen. Dies wiederum nährt, in einem kontinuierlichen Kreislauf, die Legitimität des Interamerikanischen Gerichtshofs.
2006 trieb das Gericht diese Entwicklung mit seinem mutigen Schritt zur Doktrin der Konventionalitätskontrolle massiv voran. Die Doktrin verlangt, dass sich jeder Richter in der Region an der Konvention in der Interpretation des IAGMR orientiert und, zumindest grundsätzlich, entgegenstehendes nationales Recht nicht anwendet. Entsprechend wird jeder staatliche Richter zu einem interamerikanischen Richter. Dies erweitert die Reichweite und die Wirkungstiefe der Konvention in einer Weise, dass sich der Begriff eines gemeinsamen regionalen Verfassungsrechts (Ius Constitutionale Commune en América Latina) geradezu aufdrängt. Um die soziale und politische Tragweite der Doktrin zu verstehen, muss man sich die politische Brisanz vieler Fälle vergegenwärtigen. Man denke nur an die Pflicht, mächtige Personen für schwere Menschenrechtsverletzungen zu bestrafen. Eine solche evolutive Interpretation kann leicht als richterlicher Aktivismus, als Überschreitung des Mandats oder Ultra-vires-Handeln und mithin als illegal dargestellt werden. Wenige staatliche Institutionen sind allerdings zu diesem Schluss gekommen. Von größter Bedeutung ist dabei, dass die meisten Verfassungen der Konvention als Antwort auf die autoritäre Periode eine Schlüsselrolle im innerstaatlichen Rechtssystem zuweisen. Dies wird als Block der Konstitutionalität bezeichnet, eine Anleihe aus dem französischen Verfassungsrecht.
Zudem antwortet die Rechtsprechung des Gerichtshofs auf Erwartungen und Interpretationen, die an ihn von zahlreichen Akteuren herangetragen werden. Zivilgesellschaftliche Organisationen haben dabei eine Schlüsselrolle inne. Zugleich fördert die Möglichkeit der Prozessführung vor dem Gerichtshof die Entwicklung solcher zivilgesellschaftlicher Organisationen, die nicht nur für die Verwirklichung der Menschenrechte, sondern auch für die Demokratie in der Region essentiell sind.
Auch haben viele staatliche Institutionen die Entwicklung des interamerikanischen Mandats inzwischen anerkannt. Insbesondere staatliche Gerichte haben diese Interpretation akzeptiert, im Bewusstsein deren Werts für die Erfüllung ihres verfassungsrechtlichen Auftrags. Dies wird in der Rezeption der interamerikanischen Rechtsprechung in vielen innerstaatlichen Entscheidungen ersichtlich. Ähnliches kann von der Exekutive berichtet werden. Die Rechtsprechung zum Amnestieverbot wurde von der peruanischen Regierung nach dem Fall von Alberto Fujimori geradezu angefordert, um das neue demokratische Regime zu stabilisieren. Und 2018 nominierte die Regierung von Uruguay als Richter für den Interamerikanischen Gerichtshof einen Richter des Obersten Gerichts des Landes, der gegen die Mehrheit im Gericht für die Umsetzung des Gelman-Urteils des Interamerikanischen Gerichtshofs kämpfte; das Urteil hatte die Anmestiegesetzgebung für konventionswidrig und unwirksam erklärt.
Das Mandat, einen transformativen Konstitutionalismus in Lateinamerika durch ein gemeinsames Recht der Menschenrechte voranzubringen, ist ein offenes Mandat, aber kein beliebiges. Die Richter können nicht einfach nach eigenem Gutdünken handeln. Sie sind geleitet und beschränkt durch die Konstellation der Fälle, die juristischen Methoden, Kollegialität und Verfahren, Präjudizien und das Erfordernis, die Autorität des Gerichtshofs zu formen und zu schützen.
Das Mandat gewinnt Konturen, wenn es auf die durch die gesellschaftliche Realität gestellten Herausforderungen trifft. Die Konvention im Lichte der gesellschaftlichen Wirklichkeit zu interpretieren heißt in Lateinamerika vor allem, sich der Schwäche von Institutionen, sozialer Exklusion und Gewalt zuzuwenden. Klar ist auch, dass dieser transformative Konstitutionalismus durch strukturelle Maßnahmen vorangebracht werden muss, welche strukturelle Defizite angehen; hier liegt vielleicht der größte Beitrag Lateinamerikas zur globalen Rechtsentwicklung. Viele Schutzvorkehrungen stehen einem "wilden Justizaktivismus" entgegen. Juristen setzen diesbezüglich oft vor allem auf die "Protokolle" rechtlicher Argumentation, insbesondere die juristischen Interpretationsmethoden. In der Tat muss jede gerichtliche Entscheidung lege artis auf die Quelle der Autorität eines Gerichts bezogen sein, hier die Amerikanische Konvention der Menschenrechte.
Von größter Bedeutung bei der Ausrichtung der Rechtsprechung ist die Wahl des Amtsträgers und damit eines bestimmten Ethos und Verständnisses des Mandats. Dies ist im Interamerikanischen System von besonderer Wirkungsmacht, da es sich jeweils nur um sieben Richter beziehungsweise Kommissare handelt, die für nur sechs beziehungsweise nur vier Jahre bei einer Wiederwahlmöglichkeit gewählt sind. Eine weitere wichtige Schutzvorkehrung gegen "wilden Justizaktivismus" ist das Kollegialitätsprinzip. Dispute unter den Entscheidungsträgern sind keine Anomalie, sondern sind ins System eingebaut und stellen ein Kernelement für Rahmung und Hegung einer jeden Entscheidung dar. Außerdem sind zu nennen der soziale Kontext des Falls, die Eingaben, die Prozessgeschichte sowie die Identität des Systems, geformt durch seinen bisherigen Weg, niedergelegt in der Rechtsprechung und der Erinnerung an die Konflikte und Errungenschaften. Die Autorität von Gerichten, ihr wichtigstes Kapital, ist nie wirklich gesichert, sondern beruht auf einer fortlaufenden erfolgreichen Interaktion mit einem weiten Feld von Stakeholdern. Dies gilt in besonderem Maße für internationale Gerichte. Aus all diesen Gründen agieren internationale Menschenrechtsgerichte letztlich in einem eher engen Korridor.
Wie erfolgreich ist der Gerichtshof? Oft betrachtet man für die Beantwortung dieser Frage die sogenannte Compliance, also ob die Staaten ein Urteil befolgen, umsetzen. Es ist allgemein bekannt, dass der IAGMR nach diesem Maßstab schlecht abschneidet und folglich als ein wenig erfolgreiches Gericht erscheint. Allerdings ist der Maßstab zu eng. Man muss weit über die Compliance hinausschauen, will man die Arbeit eines internationalen Gerichts beurteilen, das strukturelle Probleme behandelt und sogar über das Mandat verfügt, zu einem transformativen Konstitutionalismus beizutragen. Aus diesem Grund ordnet der Interamerikanische Gerichtshof Reparationen an, die oft äußerst schwer in Gänze umzusetzen sind, wie etwa die Strafverfolgung von Individuen, die mächtigen sozialen Gruppen angehören. Würde der Gerichtshof volle Compliance anstreben, so könnte er seinem Mandat nicht gerecht werden. Statt also den Blick nur auf die Compliance zu richten, sollte man vielmehr auch auf die allgemeine Wirkung (Impact) schauen, so dass breite soziale Prozesse, eben Transformationen, ins Blickfeld kommen können.
Vor vierzig Jahren waren Menschenrechte ein normativer Standard, den nur wenige Akteure in Lateinamerika ernst nahmen. Aufgrund der Arbeit des Interamerikanischen Systems, des Gerichtshofs, der Kommission sowie aller Institutionen und Individuen, die das System als gesellschaftlichen Organismus konstituieren, sind Menschenrechte in diesen letzten vier Jahrzehnten in vielen kritischen Lagen transformativ wirksam geworden. Politische Diskurse und große Auseinandersetzungen in der Region werden zudem heute auch in der Sprache der Menschenrechte geführt und dadurch geprägt. Ist Lateinamerika aus diesem Grund heute ein besserer Ort? Die Situation vieler Menschen ist schlimm. Aber es gibt guten Grund, anzunehmen, dass sie ohne den überstaatlich betriebenen und komparativ gestützten transformativen Konstitutionalismus noch schlimmer wäre.
Professor Dr. Armin von Bogdandy ist Direktor am Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht in Heidelberg.

F.A.Z., 25.10.2018, Staat und Recht (Politik), Seite 8. © Alle Rechte vorbehalten. Frankfurter Allgemeine Zeitung GmbH, Frankfurt. Zur Verfügung gestellt vom Frankfurter Allgemeine Archiv.